-1631/1-97/98 (Chambre) | -1631/1-97/98 (Chambre) |
25 JUIN 1998
RAPPORT
FAIT AU NOM DU COMITE D'AVIS CHARGE DE QUESTIONS EUROPEENNES DE LA CHAMBRE ET DU SENAT (1)
PAR MM. VAN GOETHEM (S.) ET DEMOTTE (Ch.)
Annexes :
La dix- huitième Conférence des organes spécialisés en Affaires communautaires (COSAC) a eu lieu à Londres les lundi 18 et mardi 19 mai 1998.
Cette conférence est organisée deux fois par an par le parlement du pays qui assure la présidence de l'Union européenne. Elle réunit les délégations des commissions parlementaires spécialisées en affaires européennes des pays membres de l'Union ainsi que le Parlement européen.
La délégation belge était composée de MM. Versnick et Demotte ainsi que de Mme Hermans, membres de la chambre et de MM. Hatry et Van Goethem ainsi que de Mme Nelis- Van Liedekerke, sénateurs.
a. Indépendance de la Banque Centrale européenne et transparence de ses travaux :
La question de l'indépendance de la BCE et de la transparence de ses travaux a fait l'objet d'un large échange de vues.
Deux points semblent importants à cet égard :
- comment assurer une (relative) publicité des travaux de la BCE ?
- comment organiser un dialogue entre la BCE et le PE, tout en y associant, d'une manière ou d'une autre, les parlements nationaux ?
Le degré élevé d'indépendance dont jouira la future BCE rend d'autant plus nécessaire la mis en place d'un contrôle démocratique suffisant.
M. A. Donelly, membre du Parlement européen, a abordé la question de la publication des compte- rendus des travaux du directoire de la BCE, à laquelle s'oppose son président. Un délai de 16 ans a été évoqué, ce que le parlement européen juge inadmissible. L'on pourrait se limiter à publier un procès- verbal " anonyme " qui ne contiendrait ni les noms ni les résultats des votes. Une transparence absolue risquerait d'affaiblir la BCE ou de ne pas la faire fonctionner correctement.
Il a ensuite rappelé les termes de sa proposition visant à instaurer un forum économique et monétaire auquel la BCE devra rendre compte afin d'établir un dialogue entre le Parlement européen et les parlements nationaux chargés de contrôler la politique budgétaire de leur gouvernement.
Il convient également de distinguer entre le Conseil de direction (executive board) et le Conseil des gouverneurs (governing board) de la BCE. Il incombe à chaque parlement national d'organiser ses relations avec le gouverneur de sa banque centrale. Dans certains pays le gouverneur de la banque centrale informe, à intervalles réguliers, la commission parlementaire compétente, de la politique monétaire suivie. Par contre, le Parlement européen reste l'interlocuteur privilégié du directoire de la BCE.
Les représentants des parlements nationaux - les présidents des commissions des finances - pourraient par contre être associés aux séances du Parlement européen (deux par an) durant lesquelles ce dernier examinera le rapport annuel de la BCE ainsi que le rapport annuel de la Commission européenne.
M. Paul Hatry (Sénat) a fait observer qu'en matière d'Union monétaire les avantages l'emportent sur les problèmes posés et les difficultés à affronter.
En ce qui concerne la transparence des travaux de la BCE, l'intervenant a rappelé qu'un minimum de discrétion était nécessaire car une politique monétaire efficace ne se mène pas sur la place publique.
Les Etats membres ont voulu concilier jusqu'à présent la stabilité des taux de change, la libre circulation des capitaux et une politique économique, monétaire, sociale autonome.
Si la BCE poursuit désormais un objectif et le Conseil de l'Euro un autre, il sera très difficile d'éviter un conflit entre la stabilité interne et la politique en matière de taux de change externe.
En outre, l'Europe ne constitue pas une zone économique aussi homogène que les Etats- Unis par exemple. Il n'y a pas de libre circulation des facteurs de production. Les travailleurs ne se déplacent pas facilement au sein de l'Union européenne où le marché du travail se caractérise par beaucoup de rigidité.
Certains états membres ne sont pas loin d'un état de surchauffe de leur économie alors que la conjoncture économique est plutôt déprimée en Allemagne et en France par exemple.
Il incombera à la BCE de tenir compte de ces facteurs, ce qui représentera pour son directoire une périlleuse épreuve. La BCE devra donc rapidement apporter la preuve de ses compétences.
M. Barreau, membre de l'Assemblée nationale française , s'est interrogé sur la façon dont le Conseil de l'Euro, mis en place dans le cadre de la présidence luxembourgeoise contrebalancera l'indépendance absolue de la BCE telle qu'elle figure dans les dispositions du traité sur l'Union européenne. Il y a, à l'heure actuelle, une volonté politique de ne pas se désintéresser de la politique monétaire.
La priorité dont jouit le Parlement européen en matière de contrôle de la BCE ne souffre aucune contestation mais dans chaque Etat membre le besoin de contrôle et de surveillance de la BCE est nécessaire et légitime.
L'intervenant a déposé une proposition de résolution en ce sens, à l'Assemblée nationale, qui a été amendée par M. Valéry Giscard- d'Estaing. Ce dernier propose la constitution d'un Comité parlementaire de l'euro. Le président et les membres du directoire de la BCE seraient chargés de faire rapport aux Commissions des finances de chaque parlement national. La proposition de M. Giscard- d'Estaing n'a pas recueilli l'assentiment de l'ensemble des délégations présentes à la Cosac. De nombreux intervenants rejetent, en effet, l'instauration de ce comité " ad hoc ".
D'autres intervenants ont fait remarquer qu'il fallait coupler la politique monétaire à la poursuite d'objectifs concrets.
Certains Etats membres ont davantage besoin d'expansion. Les cycles économiques au sein des états membres sont différents. Une mauvaise politique monétaire risque dès lors d'aggraver la situation économique dans certains états membres. Si l'objectif de la stabilité des prix est certes louable, il pourrait avoir pour conséquence un euro fort par rapport au dollar. La coopération entre la BCE et les autorités politiques nationales est importante afin d'assurer le bon fonctionnement de la future politique monétaire européenne. En Allemagne, le scepticisme d'une partie de la population, vis- à- vis de l'euro, s'explique par la confiance presque aveugle de la population dans la Bundesbank qui a toujours su se montrer intraitable en tant que gardienne de l'orthodoxie monétaire. Le besoin de transparence des activités de la BCE y est donc plus vivement ressenti.
La représentante de la House of Lords britannique , a fait remarquer que le Royaume- Uni souhaitait adhérer à la zone euro dans les meilleurs délais. L'euro entraînera, en effet, un regain d'influence de l'Union européenne sur le plan politique et diplomatique. Elle s'est dit impressionnée par le degré élevé de préparation de la future BCE et appuie les souhaits des autres délégations en ce qui concerne le besoin de transparence et la nécessité pour la BCE de faire rapport au parlement européen.
b. Intervention de Mme H. Liddel, MP, Economic secretary
Après avoir rappelé les grandes décisions adoptées lors du Conseil spécial UEM des 1 er et 2 mai 1998, Mme Liddel a fait observer que l'introduction de l'euro allait accélérer les grandes réformes économiques à entreprendre durant la prochaine décennie : mobilité géographique accrue de la force de travail, amélioration de la qualité des produits et des services, prix compétitifs. Le Royaume- Uni se prépare dès à présent à adhérer à la zone euro après les prochaines élections générales. Une campagne d'information sans précédent a été lancée à l'intention des entreprises et des hommes d'affaires. Le secteur bancaire britannique offrira des services en euro dès 1999. L'introduction de l'euro accélérera les réformes structurelles et la convergence macro- économique.
Même si le Royaume- Uni n'est pas lié par les dispositions du pacte de stabilité et de croissance, il en respectera les principes. Le gouvernement actuel a hérité de la situation économique qui prévalait sous l'ancien gouvernement de J. Major.
Avant de rejoindre les 11 états participant déjà à la zone euro, le gouvernement actuel doit prendre les mesures qui s'imposent afin de rencontrer pleinement les critères de convergence fixés par le TUE. Le Royaume- Uni n'a pas encore adopté de position formelle quant à la manière d'assurer le contrôle de la BCE. S'il est logique que le conseil de l'euro réunisse les représentants des 11 Etats membres de la zone euro, le Conseil Ecofin reste le forum idoine pour déterminer la politique macro- économique de l'Union européenne.
1. Introduction de Lord Wallace of Saltaire
Membre du Comité des Communautés européennes de la Chambre des Lords
Président du Sous- comité F (Affaires Sociales, Education et Affaires Intérieures)
Dans son exposé introductif, Lord Wallace of Saltaire a souligné que l'esprit international et les activités internationales des services de police britanniques se sont fortement développés au cours des cinq dernières années. Il est dès lors primordial que le Parlement soit informé correctement et en temps utile, de manière à ce qu'un contrôle parlementaire effectif puisse être exercé sur la coopération policière internationale et sur les conventions y afférentes. Le principal problème est toutefois que la coopération entre les services de police nationaux revêt souvent un caractère informel, ce qui n'empêche cependant pas la conclusion de conventions et d'accords concrets. Il existe en outre une ambiguïté quant au statut précis des documents : un texte dont la publication est autorisée à un moment donné peut encore être profondément modifié ultérieurement. Il s'agit donc non seulement de savoir ce que l'on contrôle, mais aussi quand on contrôle. La multiplicité des documents complique également le contrôle : environ un tiers du travail et des documents du secrétariat général du Conseil concernent des matières relevant du troisième pilier.
Cela amène Lord Wallace à formuler les trois observations finales suivantes :
- il convient d'intensifier et d'améliorer les flux d'informations entre les parlements nationaux;
- une coopération entre les parlements nationaux et le Parlement européen à ce niveau est potentiellement très utile;
- les systèmes juridiques nationaux demeurent très sensibles aux tentatives d'européanisation, du fait notamment que la matière même heurte souvent les sensibilités nationales (par exemple, le droit de garde des enfants exercé par des parents divorcés de nationalités différentes).
2. Echange de vues
Les délégations font part des réactions suivantes : Il y a un manque manifeste de documents en ce qui concerne le Troisième Pilier. Certaines délégations dénoncent l'absence totale de disponibilité de documents. D'autres parlements ne reçoivent pas l'ensemble des documents, mais ne peuvent disposer que de certains documents choisis de façon arbitraire par l'administration concernée. Quant aux parlements qui considèrent être bien informés, ils ont des problèmes au niveau de la langue ou ne peuvent se procurer à temps certains documents spécifiques. Un certain nombre de délégations se plaignent plutôt de la quantité excessive de documents qu'ils reçoivent. Le risque existe en effet que la masse de textes prenne une ampleur telle que tout contrôle effectif devient impossible par manque de personnel et de moyens.
Pour résoudre les problèmes précités, il est fait observer qu'il est indispensable d'accroître la transparence au niveau de l'élaboration, de la prise de décision et de l'exécution de la politique de l'Union en matière de justice et d'affaires intérieures (JAI). A ce propos, on dénonce notamment le caractère informel de la collaboration entre les services de police nationaux. Une collaboration et un échange d'informations plus développés entre les parlements nationaux et entre ceux- ci et le Parlement européen peut également contribuer à améliorer la situation.
En dépit des aspects négatifs précités de la politique en matière de JAI, différentes délégations soulignent qu'une collaboration accrue entre les services policiers et judiciaires nationaux est indispensable à l'échelle de l'Union pour lutter contre la criminalité qui prend, elle aussi, une dimension transfrontalière de plus en plus marquée.
D'autres délégations ont mis l'accent sur le fait que la politique en matière de JAI est une matière très sensible. Non seulement il faut tenir compte des différences de culture juridique, mais il est également important de tenir compte du fait que ces compétences touchent aux libertés publiques des citoyens. On touche donc ici aux véritables fondements de l'Etat de droit démocratique. Etant donné que les parlements nationaux possèdent encore un très grand pouvoir en la matière et qu'ils sont en outre proches des citoyens, un rôle primordial leur est encore imparti en la matière.
Une autre délégation fait observer que la définition d'une politique en matière de JAI se situera toujours dans une zone de tension entre l'efficacité et le contrôle démocratique.
Une délégation fait valoir que l'Europe n'a pour seul objectif de réaliser l'Union économique et monétaire, mais qu'elle a été créée pour les citoyens et qu'elle doit sauvegarder les valeurs que ceux- ci partagent. La délégation préconise dès lors l'élaboration d'une Charte européenne des droits de l'homme et des libertés.
En conclusion de l'échange de vues relatif au contrôle parlementaire du troisième pilier, Lord Wallace a précisé que la notion d'" espace de liberté et de sécurité " contient deux objectifs qui sont parfois atteints par des moyens opposés. Le membre conclut par ailleurs qu'en raison des différences qui existent entre les systèmes juridiques des Etats membres, il ne sera pas possible d'en arriver à une harmonisation poussée à court terme. Il est toutefois convaincu qu'il est indispensable et même souhaitable de renforcer la coopération.
1. Exposé de Lord Pritchard, ancien membre du gouvernement et de la Commission européenne (représente M. Robin Cook, ministre des Affaires étrangères)
L'intervenant dresse un bilan de la présidence britannique.
Les priorités pour la présidence étaient :
- l'instauration de l'UEM;
- les réformes économiques (mise en oeuvre de la politique de marché dans le secteur des télécommunications, du gaz et de l'électricité);
- l'élargissement;
- le financement futur (agenda 2000) de l'Union européenne;
- la criminalité et la lutte contre la drogue. Des progrès ont été réalisés sur tous ces fronts. Les procédures d'adhésion ont été arrêtées pour les pays- candidats (pays d'Europe centrale et orientale et Chypre).
Les négociations proprement dites ont été entamées avec cinq d'entre eux le 31 mars 1998. L'élargissement nécessitera d'importantes réformes structurelles dans tous les Etats membres. L'élargissement ne peut toutefois être considéré comme une régression.
L'élargissement est nécessaire pour garantir la paix et la stabilité et celles- ci ont leur prix.
L'élargissement constitue un défi pour le continent. Les mutations rapides qui affectent le monde (tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Union) exigent qu'il soit procédé à des réformes au sein de l'Union (tant au niveau des institutions qu'en matière budgétaire).
Il faut un consensus à ce sujet. Ces réformes doivent aussi bénéficier de l'appui de la population.
L'Union européenne doit apporter une réponse aux questions des citoyens.
Répondant aux participants, l'intervenant reconnaît que le Royaume- Uni a en effet mené, pendant près de vingt ans, une politique qui suscite le scepticisme.
Le Royaume- Uni tient à présent à participer à l'UEM et, si les conditions économiques le permettent, dès avant 2002.
Pour qu'une Union comptant 20 à 25 Etats membres puisse fonctionner efficacement, il faut sans doute réformer la Commission. Les tâches sont par ailleurs si nombreuses que la présence de deux commissaires par Etat membre se justifie tout à fait.
Il convient de réaliser un équilibre entre les petits pays et les grands pays (notamment, par un équilibre dans la pondération des voix au Conseil).
En ce qui concerne l'adhésion de Chypre, il faut s'efforcer de parvenir à un accord afin que Chypre puisse adhérer dans son ensemble.
Le Royaume- Uni a éprouvé des difficultés à présenter positivement la décision de Luxembourg à propos de la candidature de la Turquie.
On espère que la Turquie participera le plus rapidement possible à la Conférence européenne (dans le cadre de l'élargissement).
2. Echange de vues
a. Les participants appartenant aux quinze Etats membres ont souligné que l'on ne peut réduire l'intégration européenne à l'UEM
Alors que l'Union européenne constitue une réponse à un conflit européen, l'intégration est un processus historique. Les pays candidats doivent pouvoir adhérer à l'Union à leur propre rythme. On ne peut tenir compte, à cet égard, des seuls critères économiques. L'élargissement est une obligation historique et contribue à la diversité économique et culturelle.
L'élargissement constitue un défi sur trois plans :
- les conséquences institutionnelles; pour que l'Union européenne puisse continuer à fonctionner, l'élargissement doit s'accompagner de réformes institutionnelles. Les parlements nationaux et le Parlement européen doivent faire pression pour imposer des réformes institutionnelles;
- la cohésion : il faut réduire les écarts économiques entre les Etats membres;
- l'équilibre géopolitique en Europe : les pays méditerranéens sont préoccupés par l'aspect budgétaire. Ils craignent un exode de capitaux vers l'Europe centrale et orientale.
Les représentants de l'Europe méridionale insistent dès lors pour que l'Europe s'élargisse également vers le sud (Chypre).
Le représentant britannique exhorte au réalisme. Malgré les déclarations positives sur l'élargissement, de nombreux pays ralentiront l'élargissement. Celuici coûte en effet cher, et doit être financé dans les limites des sources de financement disponibles (1,27 % du PNB).
Des représentants de la France et du Parlement européen plaident en revanche pour une augmentation des moyens afin de financer l'élargissement. Le coût de l'élargissement doit être comparé avec celui du non- élargissement et de la non- intégration.
b. Les participants appartenant aux Etats candidats à l'adhésion plaident essentiellement pour l'adoption de nouveaux principes directeurs en Europe
Si elles sont nécessaires, la standardisation et l'harmonisation ne peuvent cependant engendrer un monde monolithique. Il convient de respecter les spécificités et de protéger le patrimoine culturel.
Certains déplorent que les pays d'Europe de l'Est se fassent à présent concurrence pour adhérer à l'Union. Il est plaidé pour une solidarité paneuropéenne.
La Conférence européenne (organisée dans le cadre de l'élargissement), qui s'est réunie pour la première fois à Londres, est considérée comme un pas important vers la construction de l'identité européenne.
Les pays candidats qui ne participent pas à la première phase des négociations (5 + 1) soulignent qu'il ne peut y avoir de discrimination et affirment qu'ils se préparent activement (processus de privatisation; réalisation de l'acquis communautaire, adaptation des institutions, ...).
M. Mazowiecki, l'ancien premier ministre polonais estime que la problématique de l'euro prime en importance celle de l'élargissement. Il compte sur le soutien des quinze Etats membres, étant donné que certains courants politiques s'opposent à l'intégration.
Un souhait sans cesse réitéré des pays candidats est qu'on leur garantisse dès à présent le libre accès à l'Union européenne. La suppression de l'obligation de visa constituerait à cet égard un incitant politique important.
1. Sur la suggestion de la délégation irlandaise, il est proposé de prévoir la possibilité d'organiser des réunions extraordinaires non plénières de la COSAC auxquelles ne prendraient part que les présidents des commissions spécialisées dans les questions européennes.
Certaines délégations formulent des objections à cet égard : on pourrait utiliser la COSAC pour servir certains intérêts nationaux. On peut en outre se demander quel serait le but d'une telle réunion extraordinaire, la COSAC ne pouvant prendre de décision ni prendre position. Le consensus imposé par le règlement ne pouvant être obtenu, la proposition est rejetée.
2. Le parlement régional du Schleswig- Holstein ayant invité la présidence britannique de la COSAC à prendre part, en tant qu'observateur, à la conférence parlementaire sur la coopération dans la Baltique, la présidence britannique soulève le problème général des invitations adressées à la COSAC. Dans une note détaillée, la Présidence analyse le statut d'un représentant de la COSAC, le mode de désignation de ce représentant et les aspects financiers y afférents.
Certaines délégations émettent des objections de principe à l'encontre de l'acceptation d'une telle invitation. Elles font observer que la COSAC n'est pas une institution, mais un forum de discussion, qui ne peut être représenté en tant que tel. Elles pourraient, à la rigueur, accepter que la Présidence délègue, en son nom, un représentant qui ferait ensuite rapport à la COSAC. D'autres délégations s'interrogent dès lors sur l'utilité d'une telle mission, étant donné que la COSAC ne serait qu'observateur et ne pourrait prendre part activement aux réunions.
D'autres délégations font observer qu'il n'est pas nécessaire d'adapter le règlement pour ce genre de cas. Toute invitation adressée à la COSAC peut être évaluée par la troïka sur une base ad hoc. Après un nouvel échange de vues, la Présidence a constaté que cette proposition de modification du règlement ne recueille pas non plus l'unanimité requise et qu'elle doit dès lors être considérée comme rejetée.
| Les Rapporteurs, | Le Président, |
| VAN GOETHEM (S) | R. LANGENDRIES |
| R. DEMOTTE (CH) |
Note de Lord Barnett (
2 ) sur l'UEMIntroduction : les travaux du Sous- comité A
Le Sous- comité présidé par Lord Barnett suit de près le projet d'union économique et monétaire depuis de nombreuses années. Il a produit, en 1989 et 1990, des rapports sur The Delors Committee Report (Rapport du Comité Delors) and Economic and Monetary Union and Political Union (L'Union économique et monétaire et l'Union politique) et le comité a procédé à une enquête importante, entre décembre 1995 et mai 1996 qui a donné un rapport intitulé An EMU of " Ins " and " Outs " (3 ). Le Comité prépare actuellement un projet de rapport sur The European Central Bank (la Banque centrale européenne).
Au Royaume- Uni, la question de l'adoption ou du rejet de l'euro relève principalement du gouvernement. Les ministres ont annoncé que le RoyaumeUni ne pourra adopter l'euro que lorsque les trois organes suivants l'auront approuvé : le gouvernement, le Parlement et, par voie de référendum, le peuple britannique. L'introduction de la monnaie unique aura naturellement un énorme impact sur tous les pays de l'Union européenne, qu'ils soient " ins " (pays qui font partie de la zone Euro) ou " outs " (ceux qui n'en font pas partie).
Au moment de la publication du rapport en 1996, le Comité ne savait pas avec certitude si l'UEM serait instaurée le 1 er janvier 1999. Il est désormais certain qu'onze pays feront partie de la zone euro le 1 er janvier 1999. La situation semblait différente auparavant puisqu'on anticipait plutôt six ou sept Etats membres entrants.
La monnaie unique et la Banque centrale européenne
Le lancement de la monnaie unique et la création de la Banque centrale européenne (BCE) soulèvent des questions fondamentales sur la responsabilité démocratique et la gestion de l'économie. Bien que le Traité sur l'Union Européenne (Traité de Maastricht) prévoit, du moins dans leurs grandes lignes, les dispositifs en vertu desquels ces questions seront traitées, ils ont fait l'objet de débats limités au Royaume- Uni tout au moins, et plus globalement je pense, à l'exception d'un petit cercle de banques centrales et de ministères des Finances. Pourtant, la mise en place d'une politique monétaire, son interaction avec la politique fiscale et leur influence sur des questions axées sur l'offre telles que la réglementation et la flexibilité des marchés financiers, du travail et des produits, détermineront la santé économique et la prospérité des peuples d'Europe.
Indépendance et responsabilité de la Banque centrale européenne
Premièrement, il faut considérer l'équilibre ou les tensions entre l'indépendance et la responsabilité de la BCE. Le Traité permettra- t- il de parvenir à un bon équilibre ? Une banque centrale nationale indépendante doit répondre de ses actions devant le gouvernement national par le biais de mécanismes qui sont acceptables au plan national, sinon ils seraient modifiés. La BCE, quant à elle, est issue d'un nouveau concept : son indépendance est établie par le Traité qui ne peut être modifié par les Etats membres qu'à l'unanimité. Aussi, la responsabilité exigée dans le cadre du Traité existe vis- à- vis du Parlement européen et non pas des parlements nationaux. Ces dispositifs sont peut- être inévitables dans l'Union, mais il reste toutefois des questions majeures qui demandent une réponse : Le Traité permettra- t- il un bon équilibre ou le meilleur équilibre possible entre l'indépendance et la responsabilité ? Les dispositifs gagneront- ils l'approbation du public ? Le Conseil de Direction de la BCE saura- t- il vaincre la réticence habituelle des banques centrales à révéler les mystères de leur profession au public dans le cadre d'un nouveau régime de transparence ?
Coordination entre la zone euro et les politiques nationales
Deuxièmement, il s'agit de la gestion de l'économie. Il y aura une politique monétaire unique pour tous les pays de la zone euro et certains d'entre eux se retrouveront avec un taux d'intérêt inférieur ou supérieur à celui fixé selon leurs propres critères nationaux. Cela entraînera des pressions supplémentaires sur la politique fiscale qui devra compenser de tels écarts des taux d'intérêt. Les questions qui se posent sont les suivantes : les ministres des finances voudront- ils et pourront- ils établir la coordination nécessaire entre la politique monétaire dans la zone euro et leur politique fiscale nationale, et rendre ces politiques acceptables pour les électeurs ?
Le Pacte de Stabilité et de Croissance
Troisièmement, une autre série de questions ayant trait à la gestion de l'économie survient avec l'élaboration du Pacte de Stabilité et de Croissance. Les clauses du Pacte limitant les déficits budgétaires nationaux seront- elles respectées ? Que se passera- til si elles ne le sont pas ? La possibilité d'une imposition de pénalités financières aux Etats membres suffira- t- elle pour les dissuader de violer les clauses du Pacte ? L'observation des clauses du Pacte laissera- telle assez de souplesse quant aux déficits budgétaires nationaux pour garantir la stabilisation du cycle économique ?
Réforme structurelle
Quatrièmement, des questions se posent sur le problème de la réforme structurelle des marchés financiers, du travail et des produits. Sous le régime de la monnaie unique, la politique monétaire sera fixée pour toute la zone euro avec pour objectif principal la stabilité des prix dans la zone tout entière; la politique fiscale sera régie (limitée et coordonnée) par le Pacte de Stabilité et de Croissance. Ces contraintes augmenteront les pressions sur l'offre pour garantir une réaction positive aux changements technologiques et aux chocs asymétriques. Les changements structurels dans les économies principales de l'UE sont largement acceptés comme étant nécessaires, indépendamment de la création de la monnaie unique, mais le lancement de l'euro rendra leur mise en oeuvre plus urgente. La question dans ce domaine est simple : les gouvernements auront- ils le courage de faire les changements nécessaires en temps utile ? La réponse est difficile a prévoir : les gouvernements démocratiques ne sont pas renommés pour leur courage face aux électeurs - la tendance générale consistant à transférer la responsabilité de la politique monétaire des gouvernements aux banques centrales indépendantes en est la preuve irréfutable. Ceci nous amène à la question suivante : Quelles graves conséquences pourraient s'ensuivre pour les Etats membres qui procéderaient à une réforme structurelle trop lente et quels effets cela aurait- il globalement sur la zone euro ?
Taux de change extérieurs
Cinquièmement, et dernier point, des questions majeures sur la politique des taux de change extérieurs apparaissent. Une résolution du Conseil européen de Luxembourg indiquait : " ... dans l'ensemble, les taux de change extérieurs devaient être considérés comme le résultat de toutes les autres politiques ... ". Cette approche entraînera- t- elle une plus grande instabilité des taux de change entre l'euro et le dollar et l'euro et le yen, les devises des deux autres forces commerciales majeures qui tout, comme la zone euro, dépendent peu du commerce international en dehors de leur bloc ? Ce type d'instabilité des taux de change extérieurs aurait- il un impact important ? Conduirait- il à de nouvelles tensions des relations internationales ?
Conclusion
Bien que cet exposé pose des questions sans fournir de réponses (j'espère pouvoir pallier cette lacune dans une certaine mesure au cours de nos débats) il n'a pas été préparé d'un point de vue sceptique et encore moins d'un point de vue " euro- sceptique ". Il vise à soulever des débats sur des questions importantes pour l'approbation démocratique de la monnaie unique. Je pense pouvoir conclure, sans provoquer de controverse, que sans l'approbation de la population, l'euro ne survivra pas.
Pour vous prouver l'esprit d'ouverture dans lequel nous avons fait cette enquête, permettez- moi de conclure en disant que nous sommes honorés d'avoir pu écouter ce panel de témoins éminents qui comprenait, pour ne citer que ceux venus de l'étranger, le Commissaire de Silguy, le Dr Duisenberg, M. Trichet, le Dr Tietmeyer et M. von Wogau. Nous avons posé à la majorité de nos témoins, une série de questions très générales telles : " Le système de monnaie unique peut- il fonctionner ? Fonctionnera- t- il ? Risque- t- il de prendre une mauvaise orientation ? " Certains de nos témoins britanniques ont eu tendance à considérer les problèmes plutôt que les solutions, alors que ceux d'Europe continentale ont adopté dans l'ensemble la perspective résumée par le Commissaire de Silguy en ces termes : " J'espère que cela fonctionnera. Je suis convaincu que cela fonctionnera. Tous les éléments sont en place. Cela dépend maintenant de la volonté des individus ". Notre enquête nous a démontré que les fondations de la Banque centrale européenne sont solides. Je ne peux pas prévoir avec certitude quelles seront les conclusions de mon sous- comité, mais les témoignages recueillis suggèrent que la monnaie unique peut fonctionner, et compte tenu des prévisions indiquant un climat économique relativement positif dans l'UE immédiatement après 1999, qu'elle peut bien fonctionner.
Note de Lord Wallace of Saltaire (
4 ) sur le troisième pilierExamen approfondi au Royaume- Uni
Dans les deux Chambres du Parlement britannique, l'examen approfondi des projets de loi de l'Union européenne se concentre généralement sur les propositions soumises au Conseil par la Commission. Il existe depuis 1974 un dispositif en vertu duquel de telles propositions doivent être communiquées aux deux Chambres du Parlement par le gouvernement britannique. Le gouvernement fournit ainsi au Parlement des informations sur le contexte et sur les implications en termes de politiques sous la forme d'un exposé des motifs (Explanatory Memorandum),généralement dans un délai de deux semaines après le dépôt de la proposition. Le rôle des comités chargés de l'examen minutieux dans les deux Chambres consiste à faire un rapport sur ces propositions et de recommander des débats si nécessaire, de façon à ce que les ministres britanniques au Conseil puissent en répondre devant le Parlement. Ce rôle est renforcé par l'existence d'une " réserve d'examen approfondi ", à savoir que ces ministres n'acceptent généralement pas les propositions du Conseil tant que les procédures d'examen parlementaire (y compris un débat, en cas de recommandation) ne sont pas terminées.
Examen approfondi des Second et Troisième Piliers
La Création par le Traité sur l'Union européenne de Piliers intergouvernementaux de l'Union Européenne a causé un problème pour le Parlement britannique dans la mesure où la procédure d'examen minutieux normale serait rarement applicable. Les propositions seraient issues à la fois de la Commission et des Etats membres et des procédures législatives diverses pourraient être applicables.
A la Chambre des Communes, le Comité de Législation européenne n'a pas les compétences nécessaires concernant les Second et Troisième Piliers (mais cela devrait changer prochainement). A la Chambre des Lords, le Comité des Communautés européennes possède des compétences plus vastes qui lui permettent d'examiner les questions des Second et Troisième Piliers, mais de nouvelles procédures ont dû être mises en place dans ce bût.
Les matières relevant du Second Pilier sont telles qu'il est rarement possible de communiquer les détails des propositions au Parlement avant leur adoption. Par conséquent, la Chambre des Lords n'a pu procéder à un examen minutieux significatif dans ce domaine.
En ce qui concerne le Troisième Pilier, toutefois, les propositions ont souvent soulevé des questions importantes en matière de politique qui nécessitaient d'être examinées avec soin.
Dépôt des textes
En 1993, le Comité des Communautés européennes a examiné son rôle potentiel en rapport avec les Second et Troisième Piliers. A cette époque, le gouvernement décida de communiquer au Parlement " le premier texte intégral de toute convention ou proposition qui, en cas d'accord, nécessiterait une législation primaire ultérieure au Royaume- Uni (à l'exception des questions opérationnelles ou de sécurité) et d'autres documents d'importance majeure ". Le gouvernement n'a pas jugé qu'une réserve d'examen devrait s'appliquer aux propositions des Second et Troisième Piliers.
Dernièrement, le Sous- comité F du Comité des Communautés européennes a procédé à deux examens concernant le Troisième Pilier. Le premier, achevé en juillet 1997, examinait l'expérience du comité dans le domaine des dispositions relatives à un examen minutieux du Troisième Pilier et a fait l'objet d'un rapport intitulé Enhancing Parliamentary Scrutiny of the Third Pillar (5 ) (Renforcement de l'examen minutieux du Troisième Pilier par le Parlement).
Comme l'indique ce rapport, la soumission des propositions du Troisième Pilier au Parlement a engendré d'importantes difficultés. La décision du Parlement de déposer le " premier texte intégral " semble raisonnable. Cependant, dans la pratique, le fait que les propositions du Troisième Pilier se présentent de différentes manières signifie que, dans certains cas, les négociations sont déjà entamées bien avant que le texte n'ait été communiqué et le Parlement n'a ensuite que très peu de temps pour procéder à son examen. Il est par conséquent bon que, en réponse au rapport, le gouvernement ait indiqué qu'il considère que la période de six semaines stipulée dans le protocole du Traité d'Amsterdam sur le rôle des parlements nationaux s'applique aux propositions du Troisième Pilier, quelque soit leur origine.
Le fait qu'en général seuls les documents considérés " d'une importance majeure " aient été communiqués est également insatisfaisant. Nous avons conclu que des directives plus formelles sont nécessaires, et nous avons approuvé la recommandation de notre comité homologue à la Chambre des Communes selon laquelle devrait être déposée " toute proposition de position commune, d'action commune ou de convention en vertu du Titre VI (dispositions sur la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures) du Traité sur l'Union européenne, qui est préparée pour soumission au Conseil et qui n'est pas confidentielle ".
La réserve d'examen approfondi
L'absence d'une réserve d'examen approfondi en rapport avec le Troisième Pilier a posé un problème supplémentaire. Nous avons recommandé qu'à cet égard il n'y ait aucune différence entre les Premier et Troisième Piliers.
Volume d'activités du Troisième Pilier
Notre second examen, achevé en février 1998, examinait le fonctionnement du Troisième Pilier de façon plus globale, et a conduit à un rapport intitulé
Dealing with the Third Pillar : the Government's Perspective (6 ) (Relation avec le Troisième Pilier : la perspective du gouvernement). Cet examen était destiné avant tout à approfondir nos connaissances sur le Troisième Pilier et nous a montré que ce dernier représentait une proportion importante, et croissante, d'activités au sein de la structure de l'UE. En novembre 1997, quelque 250 textes avaient déjà été adoptés dans le cadre du Titre VI du Traité sur l'Union européenne. Nous avons été impressionnés en outre par la participation croissante, ces cinq dernières années, des fonctionnaires, de la police, des douanes et d'autres organisations britanniques dans les processus de consultation et de négociations dans le cadre du Troisième Pilier, et par le fait que tous pensent que ces activités continueront à croître au rythme actuel ou plus rapidement encore. Nous avons également appris que les activités du Troisième Pilier ont une dimension externe importante, par le biais d'une coopération avec les Etats- Unis, la Russie, et au sein du G 8, avec le Conseil de l'Europe et d'autres institutions internationales.
En raison du volume d'activités et de la nature des points soulevés qui impliquent souvent des questions de libertés civiques, le Comité des Communautés européennes considère que les activités du Troisième
Pilier doivent être examinées avec soin par le Parlement. Il semblerait que les gouvernements nationaux aient adopté des pratiques nationales différentes sur la communication des documents pertinents aux différents stades des négociations; une coopération entre les différents parlements pourrait donc être fructueuse dans ce domaine.
Rôle du Parlement européen
La ratification du Traité d'Amsterdam et l'intégration d'une partie importante de l'Acquis de Schengen dans le Premier Pilier vont changer la structure des responsabilités parlementaires. Le Parlement européen jouera ainsi un plus grand rôle dans l'examen minutieux des activités; il pourrait être bon d'étudier des formes de coopération entre le Parlement européen et les comités nationaux chargés de l'examen minutieux dans ce domaine.
Echange d'informations
La ratification du Protocole d'Amsterdam sur le rôle des parlements nationaux devrait également permettre des améliorations notables quant à la publication des documents et l'ouverture des gouvernements au dialogue avec les parlements nationaux d'autre part. Un échange d'informations sur les réactions gouvernementales vis- à- vis de ce protocole pourrait aider les comités chargés de l'examen minutieux non seulement à identifier les meilleures pratiques à suivre, mais aussi à encourager les autres gouvernements à observer des normes similaires.
Note de M. Jimmy Hood (
7 ) sur l'élargissement de l'UELors de la dernière réunion de la COSAC, nous nous sommes surtout penchés sur les questions soulevées par la proposition d'élargissement de l'Union européenne : nous avons reconnu les réalisations et les aspirations des pays candidats, déploré le fait que nous n'ayons pas traité, à Amsterdam, les questions très complexes mais cruciales de la réforme institutionnelle; et nous avons discuté du cadre possible pour les négociations en vue de l'adhésion à l'UE des Etats demandeurs. Cela vaut toutefois la peine d'étudier à nouveau l'élargissement de l'UE pour deux raisons : la première, parce qu'il s'agit peut- être, avec l'union économique et monétaire, des tests les plus difficiles pour l'UE depuis la création de la Communauté; et deuxièmement, parce que la situation sur l'élargissement a considérablement évolué depuis la COSAC à Luxembourg.
On ne détaillera pas la première de ces raisons car les opportunités pour l'intégration européenne après un demi- siècle de divisions sont indéniables, tout comme les tensions et les difficultés que connaissent parfois les Etats membres et les Etats demandeurs lors de cette adaptation radicale. Il est toutefois important d'examiner les changements survenus au cours des six derniers mois ainsi que leur importance pour les parlements nationaux.
En décembre 1997, le Conseil européen a pris les décisions nécessaires pour lancer le processus d'adhésion, dont les éléments principaux étaient les suivants : un accord pour établir une Conférence européenne annuelle, l'approbation en principe d'une structure unique pour les onze Etats demandeurs, le renforcement de la stratégie de " pré- adhésion " par le biais de partenariats d'adhésion et d'aide accrue de " pré- adhésion ", ainsi que la décision de convoquer des conférences intergouvernementales bilatérales au printemps pour entamer les négociations avec ces pays que l'on appelle les " cinq pays plus un ", en accélérant parallèlement les préparatifs pour les négociations avec les autres cinq Etats demandeurs de la CE.
Suite à ces décisions, la Commission a publié des propositions pour les partenariats d'adhésion qui indiquaient en détail les priorités à court et moyen terme pour les Etats demandeurs. Ces documents doivent être étudiés avec soin par les parlements nationaux parce qu'ils mettent en évidence les domaines principaux dans lesquels ces Etats risquent de rencontrer des problèmes pour s'adapter à l'acquis.
La Conférence européenne, qui s'est tenue pour la première fois le 12 mars dernier, a conclu que la Conférence " constitue un forum unique pour des échanges directs et informels au plus haut niveau " entre les Etats membres de l'UE et tous les pays qui aspirent à y adhérer; et qu'il s'agit d'une structure " au sein de laquelle nous pouvons nous développer en nous basant sur la vaste gamme d'activités communes fructueuses actuelles " (8 ). La Conférence a convenu en premier lieu de traiter de la question transnationale de grand banditisme (pour lequel il a été décidé de convoquer un groupe d'experts des pays de la Conférence qui discutera des problèmes de grand banditisme et de trafic de stupéfiants avec la Commission européenne et fera ses recommandations à la Commission, sous la forme d'un rapport, d'ici un an); de travailler activement à la protection de l'environnement; d'intensifier la coordination et la coopération des politiques en matière d'affaires étrangères et de sécurité; d'échanger des informations et des conseils sur les meilleures pratiques dans le but de promouvoir la compétitivité et d'encourager l'emploi; et enfin de veiller au développement continu de la coopération régionale.
On pourrait se demander quel est le rôle des Comités des Affaires européennes des Etats membres actuels dans ce processus d'élargissement. Nous devons, à mon avis, offrir une participation active dans plusieurs domaines.
Premièrement, nous devons continuer, sans aucun doute, à faire pression sur nos propres gouvernements pour qu'ils traitent de la question de la réforme institutionnelle dès que possible. Les difficultés anticipées ne feront qu'augmenter si nous attendons trop.
Deuxièmement, nous devons continuer à surveiller les développements en rapport avec les propositions de l'Agenda 2000 pour une réforme de la Politique agricole commune, les réformes des Fonds structurels et de Cohésion et le nouveau cadre financier pour l'Union. Il est évident que l'Union devrait s'attaquer à ses problèmes dans un futur proche même en l'absence de demandes d'adhésion à l'UE, mais il serait déraisonnable de ne pas tenir compte pleinement des conséquences de l'élargissement sur les décisions dans ces domaines. Bien que les comités dans ces domaines de nos parlements nationaux soient susceptibles de s'intéresser de près aux aspects des réformes de l'Agenda 2000 qui les concerneront plus particulièrement, ces propositions sont toutes liées et les Comités des Affaires européennes peuvent apporter une vue globale très utile.
Troisièmement, différents commentateurs ont suggéré que les Etats membres risquaient d'être distraits du processus d'élargissement par les défis que représente le lancement de l'union économique et monétaire. Nous ne devons pas être passionnés par, et nous ne devons pas laisser nos gouvernements se passionner pour " l'aventure " de l'UEM au point de négliger le processus d'élargissement, tout aussi important et peut- être plus problématique encore. Il serait trop facile de prolonger le processus de sélection, ce qui pourrait décevoir et préoccuper les Etats demandeurs et ne ferait qu'aggraver les incertitudes et préoccupations des Etats membres actuels.
Le Comité de la Chambre des Communes a décidé de procéder à une enquête à long terme sur le processus d'élargissement, qui comprendra, si possible, la visite de tous les Etats demandeurs afin de discuter, avec leur Parlement et gouvernement, de leurs difficultés et attentes pour le processus d'adhésion, et nous serons heureux de discuter plus en détail de ces aspects avec les Comités concernés.
Un autre facteur important est le fait que l'aide accrue de " pré- adhésion " sera accordée, en premier lieu, principalement par le biais du programme PHARE (qui possède actuellement deux objectifs prioritaires : aider à développer les capacités administratives et judiciaires (30 % environ du budget actuel) et aider l'adoption et l'application de l'acquis (70 % environ)). Après l'an 2000, l'aide de " pré- adhésion " inclura également une aide agricole et structurelle similaire à celles financées par le Fonds de Cohésion pour les Etats membres. Le Comité de la Chambre des Communes a également examiné avec soin les propositions relatives au Programme PHARE et souhaiterait étudier tout document proposant l'extension de ces programmes d'aide agricole et structurelle aux Etats demandeurs, ce qui nous donnera une occasion supplémentaire de surveiller les progrès des préparatifs pour l'élargissement.
Les Comités de Westminster seraient heureux de savoir si les Comités des autres parlements suivront ce processus et, dans l'affirmative, la façon dont ils ont l'intention de procéder.
De plus, bien que les Etats demandeurs aient été informés que l'une des conditions de l'adhésion est d'adopter l'acquis tel quel et dans son intégralité,nous devons être réalistes; aucun pays n'a jamais été capable d'appliquer toutes les règles au moment de son entrée dans l'Union, et cela signifie que chaque Etat demandeur avait jusqu'ici réussi à obtenir une dérogation pour l'acquis. Il est en outre possible que l'acquis soit modifié pour tenir compte des préoccupations des Etats demandeurs. Citons par exemple l'engagement de l'UE d'examiner ses normes environnementales, de santé et de sécurité en vue de les élever au niveau actuel dans des Etats demandeurs tels que l'Autriche, la Finlande et la Suède.
Il est donc essentiel que les parlements nationaux suivent le cours des négociations bilatérales d'aussi près que possible. Cela pose toutefois un problème : de par leur nature, de telles négociations sont et doivent être largement confidentielles. Au RoyaumeUni, nous prenons connaissance des mandats de négociation de la Communauté à un stade tardif seulement, et il nous est par conséquent très difficile d'influer sur le processus de négociation. Nous rencontrons également ce problème dans le cas des documents du Second Pilier. Cependant, nous considérons que le développement de l'acquis est bien plus important pour les travaux de notre Comité que la Politique Commune en matière d'affaires Etrangères et de sécurité, pour laquelle il existe d'autres méthodes pour obliger nos ministres à répondre de leurs actions. Nous souhaiterions recevoir des suggestions des délégués sur la façon de surveiller les développements qui sont si importants à nos yeux, de façon formelle ou informelle.
Pour les pays qui n'ont pas encore entamé les négociations bilatérales, le processus d'élargissement stipule une procédure d'examen fondée sur des rapports réguliers de la Commission sur les progrès de chaque Etat demandeur de la CE. Ces rapports seront naturellement extrêmement importants pour nos procédures de contrôle.
Enfin, les deux Comités britanniques - et probablement ceux d'un grand nombre d'Etats membres - ont reçu des requêtes de plusieurs Etats demandeurs pour les aider à mieux comprendre l'acquis et à surmonter leurs difficultés pour s'y adapter. Les Parlements des Etats demandeurs estiment de toute évidence qu'ils devraient surveiller ce processus et considérer les conséquences de l'application des différents aspects de l'acquis pour leur pays. Bien que les détails techniques de la transposition de l'acquis en loi nationale concerne plutôt les experts juristes et l'administration, nous pourrions conseiller nos collègues parlementaires dans certains domaines. Et bien que la majorité d'entre nous n'aient pas eu récemment à s'adapter soudainement à une vaste série de nouvelles lois européennes, nous avons tous adopté nos propres procédures de façon à ce que nos gouvernements aient à répondre de leurs actions, et par conséquent nos différents systèmes pourraient donner à nos homologues dans les Etats demandeurs des idées sur la façon de faire de même pour leur propre gouvernement. La Comité de la Chambre des Communes a répondu à ces demandes d'aide de façon ad hoc, mais aimerait savoir si ces Comités ont adopté une approche plus systématique.
La proposition d'élargissement de l'Union est différente, sur le plan quantitatif et qualitatif, de tous les autres processus d'adhésion imposés jusqu'ici. Ce projet est extrêmement ambitieux et son succès marquerait un nouveau début pour l'Europe. Les Comités des Affaires européennes des Etats membres n'ont qu'un rôle modeste à jouer dans ce vaste projet. Cependant, nous pouvons à la fois constituer une voie d'information importante entre les Etats demandeurs et nos Parlements, gouvernements et peuples, et surveiller de près les progrès des institutions européennes dans leur façon de confronter et de traiter les problèmes indéniables que ce projet d'élargissement pose. Nous devons bien réfléchir à la façon dont nous devons assumer ces responsabilités et je serais heureux de connaître l'opinion des autres délégués à ce sujet.
(1) Composition du Comité d'Avis : Président : M. Langendries.
| A. - Chambre des représentants : |
| C.V.P. M. Eyskens et Mme Hermans. |
| P.S. M. Moriau, Delizée. |
| V.L.D. MM. Desimpel et Versnick. |
| S.P. MM. Van der Maelen. |
| P.R.L- M. Clerfayt. |
| F.D.F. |
| P.S.C. M. Langendries. |
| Agalev / |
| Ecolo |
| Vl. M. Lowie |
| Block. |
| B. - Sénat : |
| C.V.P. Mme. de Bethune et M. Staes. |
| P.S. Mme. Lizin et M. Urbain. |
| V.L.D. Mme. Nelis-Van Liedekerke et M. Vautmans. |
| S.P. M. Van Goethem. |
| P.R.L- M. Hatry. |
| F.D.F. |
| P.S.C. M. Nothomb. |
| Vl. |
| Block.M. Ceder. |
| C. - Parlement européen : |
| C.V.P. M. Chanterie. |
| P.S. Mme. Dury, M. Desama. |
| V.L.D. Mme. Neyts-Uyttebroeck. |
| S.P. M. Willockx. |
| P.R.L- M. Monfils. |
| F.D.F. |
| P.S.C. M. Herman. |
| Agalev / Mme. Aelvoet. |
| Ecolo |
| VL. M. Vanhecke. |
| Block. |
(*) Quatrième session de la 49 e législature.
(2) Membre du Comité des Communautés Européennes de la Chambre des Lords
Président du Sous- comité A (Affaires économiques et financières, Commerce et Relations Extérieures)
(3) 11 e Rapport du Comité des Communautés Européennes,Session 1995- 1996, House of Lords, Exposé 86.
(4) Membre du Comité des Communautés européennes de la Chambre des Lords
Président du Sous- comité F (Affaires Sociales, Education et Affaires Intérieures)
(5) 6 e Rapport du Comité des Communautés européennes, Session 1997- 1998, House of Lords Exposé 25. Egalement disponible sur Internet à l'adresse http:// www. parliament. uk.
(6) 6 e Rapport du Comité des Communautés Européennes, Session 1997- 1998, HL Exposé 73. Egalement disponible sur Internet à l'adresse http:// www. parliament.uk
(7) Président du Comité sur la Législation européenne, Chambre des Communes, Royaume- Uni
(8) Conclusions du Président sur la réunion inaugurale de la Conférence européenne.