Grotere betrokkenheid van burgers bij het beleid (deel 2)
20/4/2021
Het eerste deel van de bijdrage over de instrumenten om de burger actief te betrekken bij het beleid ging over de volksraadpleging en het referendum, en de petities of verzoekschriften.
In dit deel wordt ingegaan op een ander instrument voor burgerparticipatie. De afgelopen jaren hebben verschillende parlementaire assemblees in ons land immers initiatieven genomen om burgers bij hun werkzaamheden te betrekken. Het gaat zowel om participatieprojecten als om deliberatieve organen. Een recent advies van de Raad van State schetst het juridische kader voor de deliberatieve organen.
Participatieprojecten
De afgelopen jaren hebben het Brussels Hoofdstedelijk Parlement en het Waals Parlement participatieprojecten georganiseerd.
Het Brussels Hoofdstedelijk Parlement organiseerde in 2017 "Make your Brussels – Mobility", een participatieproject waarbij veertig Brusselaars via loting werden uitgenodigd om in een panel met elkaar te debatteren en voorstellen uit te werken om de mobiliteit in Brussel te verbeteren.
Het Waals Parlement organiseerde in 2017 een burgerpanel over de lange-termijnuitdagingen van de vergrijzing in Wallonië. Dit burgerpanel bestond uit dertig uitgekozen burgers. In 2018 organiseerde het Waals Parlement een gelijkaardig burgerpanel over jongeren in Wallonië.
Deliberatieve organen in parlementaire assemblees: decreetgeving en parlementaire reglementen
Sommige deelstaatparlementen hebben initiatieven genomen om de burgers op een meer structurele wijze bij hun werkzaamheden te betrekken.
1. Het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap
Het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap heeft op 25 februari 2019 het decreet tot invoering van een permanente burgerdialoog in de Duitstalige Gemeenschap aangenomen. Jaarlijks worden een tot drie burgerpanels opgericht die zijn samengesteld uit 25 tot 50 burgers die via loting worden uitgekozen, met een evenwichtige vertegenwoordiging op basis van geslacht, leeftijdsgroep, geografische herkomst en sociaal-economische diversiteit. De burgerpanels worden aangestuurd door een burgerraad, die bestaat uit 24 gelote burgers die voordien aan een burgerpanel hebben deelgenomen.
De burgerraad kiest de onderwerpen die de burgerpanels bespreken, op basis van voorstellen van minstens twee van zijn leden, van een parlementsfractie, van de regering van de Duitstalige Gemeenschap of van minstens 100 burgers. In beginsel hebben de onderwerpen betrekking op de bevoegdheden van de Duitstalige Gemeenschap, maar uitzonderlijk kan ook een ander onderwerp worden gekozen.
De burgerpanels stellen aanbevelingen op, die aan een commissie van het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap worden bezorgd. Die commissie moet aangeven of en hoe ze aanbevelingen ten uitvoer zal leggen. Wanneer ze van oordeel is dat een aanbeveling niet moet worden gevolgd, moet ze dit motiveren.
De burgerraad zorgt voor de follow-up van de aanbevelingen die worden uitgevoerd. Binnen een jaar wordt de stand van zaken in een openbare zitting van de bevoegde parlementaire commissie voorgesteld en besproken.
2. Het Brussels Hoofdstedelijk Parlement, de Raad van de Franse Gemeenschapscommissie en het Waals Parlement
Het Brussels Hoofdstedelijk Parlement en de Verenigde Vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie (op 13 december 2019), de Vergadering van de Franse Gemeenschapscommissie (op 20 december 2019) en het Waals Parlement (op 28 oktober 2020) hebben elk via een wijziging van hun respectief reglement de mogelijkheid ingevoerd om gemengde overlegcommissies op te richten die bestaan uit parlementsleden en gelote burgers. De drie regelingen zijn vergelijkbaar.
De respectieve parlementaire assemblees kunnen een overlegcommissie samenstellen, op eigen initiatief of wanneer ze een ontvankelijk burgerinitiatief ontvangen. Die overlegcommissies bestaan uit de leden van de bevoegde vaste commissie en 30 of 45 gelote burgers, waarbij voor die laatste groep wordt toegezien op een diverse en representatieve selectie. De commissie wordt bijgestaan door een begeleidingscomité, met onderzoekers en ervaringsdeskundigen op het vlak van burgerparticipatie, en eventueel ook inhoudelijke experts en personeelsleden van de respectieve assemblees.
De onderwerpen die de gemengde commissies behandelen moeten betrekking hebben op de eigen bevoegdheden, ze moeten in overeenstemming zijn met de fundamentele rechten en ze moeten de internationale en supranationale verplichtingen van België respecteren.
De werkzaamheden verlopen grotendeels in drie fasen: (1) een openbare fase waarin de parlementsleden en de gelote burgers worden geïnformeerd, (2) niet-openbare debatten in beperkte groepen van burgers en parlementsleden en (3) een openbare voorstelling van de voorstellen van aanbevelingen en met stemmingen. Bij de stemmingen wordt een raadplegende geheime stemming onder de gelote burgers gehouden en een openbare stemming onder de parlementsleden.
Er is een follow-up binnen zes maanden na de indiening van het verslag van de gemengde overlegcommissie.
Advies 68.041 van de Raad van State van 29 december 2020
In het Waals Parlement is tevens een voorstel van decreet ingediend tot instelling van de burgerassemblee en de burgerraad. De burgerassemblee wordt samengesteld uit 30 via loting gekozen burgers en een voorzitter. De assemblee heeft als opdracht aanbevelingen te doen over bepaalde onderwerpen. De burgerraad bestaat uit 6 gelote burgers, waarvan de helft voordien deel heeft uitgemaakt van de burgerassemblee. Hij bereidt de werkzaamheden van de burgerassemblee voor. Beide organen hebben onder meer tot doel de deelname van de (Waalse) burgers aan het publieke debat te bevorderen vanuit de bekommernis om de democratie blijvend te promoten.
Over dit voorstel van decreet bracht de afdeling Wetgeving van de Raad van State op 29 december 2020 een advies uit. Hierin onderzocht de Raad van State – op basis van vroegere adviezen – onder meer de volgende aspecten.
1. De bevoegdheid van het Waals Gewest om "organen voor burgerdialoog" op gewestelijk niveau op te richten
De Raad van State stelt vast dat het oprichten van "organen voor burgerdialoog" geen toegewezen bevoegdheid van de gewesten is. Ook de constitutieve autonomie, vervat in artikel 118, § 2, van de Grondwet, vormt geen rechtsgrond. De burgerassemblee heeft echter tot opdracht om aanbevelingen te doen over "bepaalde onderwerpen". Ervan uitgaande dat die onderwerpen binnen de bevoegdheden vallen die aan het Waals Gewest zijn toegewezen, onder meer in artikel 6 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen (hierna BWHI), kan het voorstel volgens de Raad van State worden geacht binnen de bevoegdheidssfeer van het Waals Gewest te vallen. Wel zou de decreetgever er goed aan doen te verduidelijken dat er minstens een onrechtstreekse band moet bestaan tussen het onderwerp en de gewestelijke bevoegdheden.
2. De respectieve toepassingsgebieden van het decreet en het reglement van het parlement
Een tweede aspect waarop de Raad van State ingaat is de vraag of de oprichting van "organen voor burgerdialoog" via een decreet of via het reglement van het Waals Parlement moet worden geregeld. Krachtens artikel 19 BWHI regelt het decreet immers de aangelegenheden die tot de bevoegdheid van de gewesten behoren. Artikel 44 BWHI bepaalt daarentegen: "Elk Parlement stelt zijn reglement vast, waarin hij inzonderheid bepaalt dat het bureau van het Parlement alsmede de commissies samengesteld worden volgens het stelsel van de evenredige vertegenwoordiging van zijn politieke fracties."
De Raad van State stelt vast dat luidens het voorstel van decreet het Waals Parlement de burgerassemblee en de burgerraad instelt en dat de leden de eed afleggen voor de voorzitter van het parlement. Ook stipuleert het voorstel uitdrukkelijk dat de burgerassemblee geen commissie is in de zin van artikel 44 BWHI. Of de burgerassemblee en de burgerraad onder het toepassingsgebied van artikel 44 BWHI vallen, moet volgens de Raad van State echter blijken uit de kenmerken die het decreet aan beide organen toekent. Het decreet kan immers niet zelf bepalen of de instellingen die het opricht onder het toepassingsgebied van een hogere norm (artikel 44 BWHI) vallen of niet.
De Raad van State citeert uit vroegere adviezen met betrekking tot artikel 60 van de Grondwet, de tegenhanger van artikel 44 BWHI voor de federale kamers. Die bepaling beoogt de onafhankelijkheid van de Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat te garanderen, zowel ten aanzien van elkaar als van de uitvoerende macht. In beginsel komt het dus niet aan de wetgever toe om de manier te regelen waarop de kamers hun bevoegdheden uitoefenen of hun beslissingen nemen. Zo kan de wetgever evenmin een parlementaire commissie oprichten, noch haar een bijzondere bevoegdheid verlenen of de manier regelen waarop die bevoegdheid wordt uitgeoefend.
Er wordt volgens de Raad van State evenwel aanvaard dat in bepaalde gevallen de wetgever optreedt — en moet optreden — in een aangelegenheid die ressorteert onder de wijze waarop een parlementaire assemblee haar bevoegdheden uitoefent. Een eerste geval is wanneer aan derden beperkingen van hun rechten of bepaalde plichten worden opgelegd, hoofdzakelijk in aangelegenheden ten aanzien waarvan de Grondwet de medewerking van de wetgever voorschrijft. Een voorbeeld hiervan is de wet van 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek. Een tweede geval waarin het optreden van de wetgever is aanvaard, is wanneer het probleem vanwege de aard ervan een eenvormige oplossing vereist waarin alleen bij wet kan worden voorzien. Een voorbeeld hiervan is de wet van 31 mei 1961 betreffende het gebruik der talen in wetgevingszaken, het opmaken, bekendmaken en inwerkingtreden van wetten en verordeningen.
Volgens de Raad van State regelt geen enkele bepaling in het voorstel van decreet de wijze waarop het Waals Parlement zijn wetgevende bevoegdheden uitoefent of de interne werking van de assemblee. De Raad wijst er onder meer op dat het Waals Parlement niet verplicht is om over de aanbevelingen te beraadslagen of te stemmen. Ook zijn de burgerassemblee en de burgerraad alleen samengesteld uit burgers, en maken er geen parlementsleden deel van uit. De organen kunnen dan ook niet als commissies in de zin van artikel 44 BWHI worden beschouwd omdat ze niet zijn samengesteld volgens het stelsel van de evenredige vertegenwoordiging.
De bepalingen die individuele of collectieve rechten toekennen of verplichtingen opleggen aan personen die geen lid of personeelslid van het Waals Parlement zijn behoren volgens de Raad van State tot de bevoegdheid van decreetgever. Dat geldt bijvoorbeeld voor de regel die elke bewoner van het Waals Gewest ouder dan 16 jaar het recht geeft om in de burgerassemblee en de burgerraad te zetelen, of voor de regels voor het berekenen van de meerderheid waarmee de burgerassemblee haar aanbevelingen moet aannemen. Het voorstel bevat ook bepalingen die betrekking hebben op aangelegenheden die aan de wetgever zijn voorbehouden, zoals de toegang tot het rijksregisternummer of de strafrechtelijke sancties.
Gelet op de samenstelling en de opdracht van de burgerassemblee en de burgerraad besluit de Raad van State dat beide organen geen parlementaire commissies zijn in de zin van artikel 44 BWHI, maar collaterale organen van het Waals Parlement zonder rechtspersoonlijkheid. Ook al binden hun werkzaamheden de wetgevende en de uitvoerende macht op geen enkele wijze, toch komt het de decreetgever toe hen in te stellen. Ze worden immers opgericht binnen de invloedssfeer van het Waals Parlement en het voorstel beoogt aan hun leden rechten toe te kennen en verplichtingen op te leggen, waaraan zelfs strafrechtelijke sancties zijn verbonden.
3. De draagwijdte van artikel 33 van de Grondwet
Artikel 33 van de Grondwet luidt: "Alle machten gaan uit van de Natie. Zij worden uitgeoefend op de wijze bij de Grondwet bepaald." Volgens de Raad van State werd uit het tweede lid van dat artikel (de tweede zin) meer dan 150 jaar lang afgeleid dat voor de meerderheid van de burgers het uitoefenen van de macht beperkt bleef tot het via verkiezingen aanwijzen van hun vertegenwoordigers in parlementaire vergaderingen.
De burgers op een nieuwe wijze aan de uitoefening van de macht laten participeren, vereist volgens de Raad van State een grondwetsherziening. Dat is onder meer gebeurd door de invoering van artikel 39bis van de Grondwet, dat de gewestelijke volksraadpleging mogelijk maakt.
De Raad van State acht de instelling van "organen voor burgerdialoog" zonder een voorafgaande grondwetsherziening enkel toelaatbaar indien die organen geen nieuwe wijze vormen om de machten uit te oefenen. De voorgestelde burgerassemblee en de burgerraad hebben geen echte beslissingsbevoegdheid; ze formuleren slechts aanbevelingen. Het Waals Parlement wordt in het voorstel ook op geen enkele manier verplicht om rekening te houden met de aanbevelingen van de burgerassemblee; het moet ze zelfs niet bespreken. Dat is volgens de Raad van State een belangrijke overweging. Ook is de deelname van de burgers aan beide organen geheel vrijwillig.
De Raad van State is dan ook van oordeel dat de organen geen nieuwe wijze vormen om de machten uit te oefenen en dat het voorstel van decreet zonder voorafgaande grondwetsherziening kan worden aangenomen.
4. De al dan niet geleide aard van de lottrekking
Het voorstel van decreet voorziet erin dat de burgerassemblee en de burgerraad zijn samengesteld uit via loting gekozen burgers. Het Waals Parlement (of het orgaan dat het parlement aanwijst) legt de procedure voor de lottrekking vast. Die procedure moet een representativiteit van de Waalse bevolking waarborgen.
De Raad van State merkt op dat de representativiteit waarnaar het voorstel van decreet verwijst, eerder een sociologisch concept is, dat ertoe strekt een evenwichtige demografische en geografische spreiding van de gelote leden te garanderen. Het mag dan ook niet worden verward met de juridische "vertegenwoordiging" in het Belgische grondwettelijke stelsel van representativiteit. De Raad van State wijst er wel op dat elke regeling die een bepaalde demografische en geografische spreiding moet waarborgen, in overeenstemming moet zijn met het gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel.
Grotere betrokkenheid van burgers bij het beleid - deel 1
