23/05/2022
De afgelopen jaren hebben het Waals Gewest en de Franse Gemeenschap bijzondere decreten aangenomen die ertoe strekken een gewaarborgde evenwichtige vertegenwoordiging van vrouwen en mannen in hun respectieve deelstaatregeringen te verzekeren.
Ook in het Brussels Hoofdstedelijk Parlement zijn voorstellen van bijzondere ordonnantie ingediend met het oog op een evenwichtige aanwezigheid van vrouwen en mannen onder de gewestelijke ministers en staatssecretarissen. Volgens de Raad van State zijn die voorstellen niet verenigbaar met de constitutieve autonomie.
De gewaarborgde evenwichtige aanwezigheid van vrouwen en mannen in de Waalse regering en de regering van de Franse Gemeenschap
Op basis van de versie van de artikelen 60 en 64 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen (hierna BWHI) die de federale bijzondere wetgever heeft aangenomen, moeten de Vlaamse regering, de Waalse regering en de regering van de Franse Gemeenschap samengesteld zijn uit personen van verschillend geslacht. Die regel geldt ook voor de Brusselse regering, op basis van de artikelen 35 en 41 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse Instellingen (hierna BWBI), en voor de regering van de Duitstalige Gemeenschap, op basis van artikel 49 van de wet 31 december 1983 tot hervorming der instellingen van de Duitstalige Gemeenschap. Die regel werd, behalve voor de Duitstalige Gemeenschap, ingevoerd bij de bijzondere wet van 5 mei 2003 op de gewaarborgde aanwezigheid van personen van verschillend geslacht in de Vlaamse Regering, de Franse Gemeenschapsregering, de Waalse Regering, de Brusselse Hoofdstedelijke Regering en onder de Gewestelijke Staatssecretarissen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.
In 2019 heeft het Waals Gewest de artikelen 60 BWHI en 64 BWHI gewijzigd. Op grond van het bijzonder decreet van 2 mei 2019 tot wijziging van de artikelen 60 en 64 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen met het oog op een gewaarborgde evenwichtige aanwezigheid van vrouwen en mannen in de Waalse Regering moet de Waalse regering nu zijn samengesteld uit minstens één derde van leden van hetzelfde geslacht.
Het Waals Parlement achtte zich hiertoe bevoegd op basis van de constitutieve autonomie. Krachtens artikel 123, § 2, van de Grondwet kan de (federale) bijzondere wetgever in een bijzondere wet bepaalde aspecten inzake de samenstelling en de werking van de deelstaatregeringen aanwijzen die de respectieve deelstaatparlementen met een bijzondere meerderheid kunnen regelen. De bijzondere wetgever heeft in artikel 63, § 4, BWHI het Vlaams Parlement, het Waals Parlement en het Parlement van de Franse Gemeenschap gemachtigd om het maximum aantal leden van hun respectieve regeringen te wijzigen.
In 2021 heeft de Franse Gemeenschap de artikelen 60 BWHI en 64 BWHI op een identieke manier gewijzigd, via het bijzonder decreet van 11 maart 2021 tot wijziging van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen met het oog op een gewaarborgde evenwichtige aanwezigheid van vrouwen en mannen binnen de regering van de Franse Gemeenschap.
Zowel het Waals Parlement als het Parlement van de Franse Gemeenschap hebben de voorstellen die aan de basis van de bijzondere decreten lagen, voor advies voorgelegd aan de afdeling Wetgeving van de Raad van State. De Raad merkte op dat de parlementen zich op de constitutieve autonomie beriepen, maar ging hier verder niet op in. De Raad verwees wel naar het tweede lid van artikel 11bis van de Grondwet, dat bepaalt: “De Ministerraad en de Gemeenschaps- en Gewestregeringen tellen personen van verschillend geslacht”. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt volgens de Raad van State dat de minimumvereiste die deze bepaling oplegt niet uitsluit dat de bevoegde overheid een ruimere vertegenwoordiging oplegt.
De gewaarborgde evenwichtige aanwezigheid van vrouwen en mannen onder de ministers en staatssecretarissen van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering
Twee voorstellen van bijzondere ordonnantie
In het Brussels Hoofdstedelijk Parlement werden voorstellen van bijzondere ordonnantie ingediend om de evenwichtige aanwezigheid van vrouwen en mannen in de Brusselse regering te waarborgen. Eén voorstel strekte ertoe artikel 34 BWBI te wijzigen, een ander beoogde de wijziging van artikel 41 BWBI. Op basis van de artikelen 34, § 1, derde lid, BWBI en 41, § 8, BWBI kan het Brussels Hoofdstedelijk Parlement respectievelijk het maximum aantal leden van de Brusselse regering en het aantal gewestelijke staatsecretarissen wijzigen.
Ook hier beriepen de indieners zich erop dat het Brussels Hoofdstedelijk Parlement op basis van de constitutieve autonomie bevoegd is om het maximum aantal leden van de regering en het aantal staatssecretarissen te wijzigen; het kan daarbij wel niet raken aan de verhouding tussen Franstaligen en Nederlandstaligen.
Advies 69.200/VR en 69.201/VR van de Raad van State van 22 juni 2021
In zijn advies over beide voorstellen kwam de Raad van State, na nieuw onderzoek van de kwestie, tot het besluit dat de voorgestelde regeling niet kan worden ingepast in de constitutieve autonomie.
De Raad van State stelt vooreerst dat de constitutieve autonomie de uitzondering is op het beginsel van de volheid van bevoegdheid van de bijzondere wetgever, die onder meer de samenstelling en de werking van de gemeenschaps- en gewestregeringen regelt. De bijzondere wetgever kan bepaalde aspecten inzake de samenstelling en de werking van de deelstaatregeringen aanwijzen die door de bijzondere decreet- en ordonnantiegever kunnen worden geregeld. Die delegaties moeten voldoende uitdrukkelijk en duidelijk zijn. De constitutieve autonomie om het maximum aantal regeringsleden (artikel 34 BWBI) en het aantal gewestelijke staatssecretarissen (artikel 41 BWBI) te wijzigen, is volgens de Raad van State een dergelijke delegatie.
De Raad van State vraagt of die delegatie zo ruim kan worden geïnterpreteerd dat ook het instellen van een genderquotum daaronder valt. De indieners hadden in de toelichting verwezen naar een verklaring van de toenmalige vice-eerste minister bevoegd voor gelijke kansen tijdens de parlementaire bespreking van de bovenvermelde bijzondere wet van 5 mei 2003, dat de constitutieve autonomie de deelstaten zou toestaan “om nog beter te doen” dan de minimumwaarborg in de federale bijzondere wet. De Raad van State merkt echter op dat een Kamerlid hierover twijfels had geuit, omdat onder het woord “aantal” niet het aantal regeringsleden van elk geslacht kan worden begrepen. De Raad voegt hieraan toe dat de regeling over de minimale aanwezigheid van personen van een verschillend geslacht in de Brusselse regering is opgenomen in artikel 35, §§ 1 en 2, BWBI. Het lijkt voor de Raad moeilijk aanneembaar dat de delegatie aan de bijzondere ordonnantiegever in artikel 34 BWBI om het maximum aantal leden van de regering te wijzigen, ook zou slaan op de aantallen vrouwen en mannen in die regering.
Vervolgens maakt de Raad van State de vergelijking met de constitutieve autonomie van de deelstaten met betrekking tot de samenstelling en de werking van hun respectieve parlementen. De Raad merkt op dat onder meer het Brussels Hoofdstedelijk Parlement bij de zesde staatshervorming bevoegd werd om “aanvullende samenstellingsregels” voor het parlement te bepalen, zoals ingeschreven in artikel 12ter BWBI. De parlementaire voorbereiding bij artikel 24 BWHI, dat een gelijkaardige bepaling bevat als artikel 12ter BWBI, vermeldt de verhouding tussen vrouwen en mannen in de deelstaatparlementen uitdrukkelijk als een van de thema’s die de bijzondere decreet- en ordonnantiegever zouden kunnen regelen. Het is volgens de Raad van State moeilijk in te zien waarom de invoering van een genderquotum voor de regeringen zou kunnen worden ingepast in de constitutieve autonomie inzake het bepalen van het (maximum) aantal leden, terwijl de bijzondere wetgever daartoe, voor de parlementen, een expliciete uitbreiding van de constitutieve autonomie noodzakelijk achtte.
Ook artikel 11bis van de Grondwet kan volgens de Raad van State niet worden aangevoerd als grondslag voor de invoering van genderquota bij een bijzonder decreet of een bijzondere ordonnantie. Het eerste lid van dat artikel bepaalt dat wetten, decreten en ordonnanties voor vrouwen en mannen de gelijke uitoefening van hun rechten en vrijheden waarborgen, en meer bepaald hun gelijke toegang tot de door verkiezing verkregen mandaten en de openbare mandaten bevorderen. De Raad van State meent dat die bepaling niet zo mag worden geïnterpreteerd dat ze de decreet- en ordonnantiegever machtigt om af te wijken van bepalingen inzake de samenstelling van de gemeenschaps- en gewestregeringen die de bijzondere wetgever overeenkomstig artikel 123, § 2, van de Grondwet heeft vastgesteld. In dat geval zou artikel 11bis volgens de Raad een flagrante impliciete herziening van artikel 123, § 2, inhouden, wat niet kan worden verondersteld.
De Raad van State besluit dan ook dat de voorstellen niet kunnen worden ingepast in de constitutieve autonomie inzake het bepalen van het maximum aantal leden van de Brusselse regering en het aantal gewestelijke staatssecretarissen. Alleen de federale bijzondere wetgever kan beslissen om een meer verregaande regeling aan te nemen in het licht van de doelstellingen vermeld in artikel 11bis van de Grondwet. Hij kan volgens de Raad evenwel ook besluiten om de constitutieve autonomie van de deelstaten inzake de samenstelling en de werking van de deelstaatregeringen te verruimen tot de “aanvullende samenstellingsregels”, net zoals hij dat bij de zesde staatshervorming heeft gedaan inzake de deelstaatparlementen, zodat de bijzondere decreet- en ordonnantiegevers zelf de bevoegdheid verwerven om in een regeling inzake genderquota te voorzien.
Reactie van de indieners van een van de voorstellen
De indieners van het voorstel dat ertoe strekte om artikel 41 BWBI te wijzigen, dienden een nieuw voorstel van bijzondere ordonnantie in. Hierin namen ze de oorspronkelijk voorgestelde tekst grotendeels over.
In de Toelichting bij dit voorstel reageerden ze op de kritische opmerkingen van de Raad van State. Ze stellen vast dat de Raad van State een zeer restrictieve opvatting van de constitutieve autonomie aanhangt door te stellen dat “de delegaties van de bijzondere wetgever aan de bijzondere decreet- en ordonnantiegever voldoende uitdrukkelijk en duidelijk moeten zijn.”. Ook wijzen ze erop dat de constitutieve autonomie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest even ruim moet worden geïnterpreteerd als die van de andere deelgebieden. De Brusselse constitutieve autonomie verschilt immers slechts op twee punten: op wetgevend vlak gelden extra voorwaarden inzake de vereiste meerderheden en de taalwaarborgen van de Nederlandstalige en de Franstalige parlements- en regeringsleden blijven een bevoegdheid van de federale bijzondere wetgever.
De indieners merken op dat restrictieve interpretatie van de Raad van State indruist tegen de ruime interpretatie van de bevoegdheden van de deelstaten die het Grondwettelijk Hof en de Raad van State in andere aangelegenheden hanteren. Zo luidt vaste rechtspraak van het Grondwettelijk Hof dat “voor zover hij er niet anders over heeft beschikt, de bijzondere wetgever aan de gemeenschappen en de gewesten de volledige bevoegdheid heeft toegekend tot het uitvaardigen van regels die eigen zijn aan de hun toegewezen aangelegenheden”. Het is volgens de indieners dan ook niet verwonderlijk dat het Grondwettelijk Hof vroegere restrictieve interpretaties inzake de constitutieve autonomie door de Raad van State al heeft betwist.
De indieners erkennen dat artikel 11bis van de Grondwet geen impliciete herziening van artikel 123, § 2, van de Grondwet inhoudt. Ze wijzen er echter op dat het bij de totstandkoming van de bijzondere wet van 5 mei 2003 de bedoeling van de bijzondere wetgever was om via de constitutieve autonomie de deelstaatparlementen de mogelijkheid te bieden verder te gaan op het gebied van het genderevenwicht bij de samenstelling van de regeringen.
De Raad van State achtte het problematisch om op basis van de constitutieve autonomie, zoals bevestigd in artikel 34 BWBI, een regel te wijzigen die onder artikel 35 BWBI valt. De indieners geven aan dat ze het oorspronkelijke voorstel hebben geherformuleerd zodat het uitsluitend betrekking heeft op artikel 41 BWBI, dat zowel het aantal gewestelijke staatssecretarissen als het evenwicht tussen mannen en vrouwen onder hen regelt.
De vergelijking die de Raad van State maakt met de “aanvullende samenstellingsregels” voor de parlementen gaat volgens de indieners van het voorstel niet op. Het genderevenwicht in de parlementaire assemblees waarvan de leden rechtstreeks verkozen werden, wordt volgens hen niet bereikt door de samenstelling van de assemblees te regelen, maar wel door vooraf te sleutelen aan de samenstelling van de kieslijsten. Ze wijzen erop dat het Brussels Hoofdstedelijk Gewest artikel 16bis BWBI heeft gewijzigd door de verplichting in te schrijven van een systematische alternerende vertegenwoordiging van mannen en vrouwen op de kandidatenlijsten voor de verkiezing van het Brussels Hoofdstedelijk Parlement.
Tot slot wijzen de indieners erop dat ze specifieke beperkingen van de Brusselse constitutieve autonomie, die hoofdzakelijk betrekking hebben op de waarborgen die de personen met Franse of Nederlandse taalaanhorigheid genieten, strikt naleven.