Kwaliteit van de wetgeving

O p 13 november 2001 verwelkomde Armand De Decker, voorzitter van de Senaat, elf van zijn collega's, voorzitters van Senaten van Europese landen, in het kader van de Verenigde Senaten van Europa, voor een colloquium over het tweekamerstelsel.

Voorzitter De Decker legde de nadruk op de negatieve invloed die teveel wetgeving en de teloorgang van de kwaliteit ervan hebben op de democratische rechtsstaat. Hij herinnerde eraan dat het tweekamerstelsel meer waarborgen biedt voor een kwalitatief hoogstaande wetgeving: "De lezing van een wettekst door twee verschillende assemblees, bestaande uit verkozenen met een uiteenlopend profiel, biedt de burger de beste bescherming tegen een willekeurig regeringsoptreden of tegen wetgevende initiatieven die door omstandigheden van voorbijgaande aard zijn ingegeven. Het pendelen tussen twee kamers verbetert de kwaliteit van de wetgeving. Het garandeert een groter respect voor een tegensprekelijk debat, geeft de tijd om een tekst te laten rijpen en laat meer uiteenlopende standpunten aan bod komen. Het is dus geen luxe dat een tweede kamer een wettekst met een nieuwe kijk kan analyseren, zonder vooroordeel of vooringenomenheid."

De voorzitter schetste de grote lijnen van de staatshervorming van 1993 en de evocatieprocedure en onderstreepte de rol van de Senaat als reflectiekamer: "De evolutie van het Belgische tweekamerstelsel gaf onze Senaat de kans om door een oordeelkundig gebruik van het evocatierecht meer de rol van reflectiekamer te vervullen. Het is de kamer die zich ­ meer dan de Kamer van volksvertegenwoordigers die zich eerder door de actualiteit laat leiden ­ de tijd gunt om de fundamentele wetgeving en de grote maatschappelijke problemen aan een onderzoek te onderwerpen, zoals bijvoorbeeld recent de delicate bio-ethische problemen. Dat is per definitie een materie die makkelijker door de Senaat dan door de Kamer van volksvertegenwoordigers wordt behandeld." De voorzitter verleende vervolgens het woord aan zijn collega's die allen het belang van de tweede kamer voor de kwaliteit van de wetgeving in de verf zetten.

De heer Gernot Mittler, vertegenwoordiger van de Duitse Senaat, wees erop dat de Bundesrat de wil van de Länder tot uitdrukking brengt. Hij speelt een overwegende rol bij het opstellen van wetten. Het feit dat de Länder dicht bij de burger en dichtbij de praktijk staan, stelt de Bundesrat in staat een essentiële rol te vervullen bij de controle op de kwaliteit van de wetten en de manier waarop ze moeten worden toegepast. De spreker benadrukte tevens de nauwe betrokkenheid van de Bundesrat bij Europese aangelegenheden. De Bundesrat heeft immers het laatste woord over het door Duitsland in de Raad van ministers ingenomen standpunt.

De heer Alfred Schöls belichtte vervolgens de werking van de Oostenrijkse Bundesrat, waarvan hij voorzitter is. Hij beklemtoonde onder meer dat zijn instelling ervoor zorgt dat de autonomie van de Länder wordt geëerbiedigd.

Mevrouw Esperanza Aguirre Gil de Biedma legde uit dat de Spaanse Senaat, waarvan zij voorzitter is, de deelgebieden vertegenwoordigt. In de wetgevingsprocedure legt de Spaanse Senaat de nadruk op technische verbeteringen en het zoeken naar een consensus. De Senaat is wel gebonden door strikte termijnen: maximum twee maanden en twintig dagen in dringende gevallen.

"De Senaat staat niet vijandig tegenover grootmoedige nieuwigheden of gedurfde initiatieven. Hij vraagt enkel om die beter te bestuderen."

Eerste rij van links naar rechts: Gernot Mittler, Françoise Saudan, Armand De Decker, Christian Poncelet,Esperanza Aguirre Gil de Biedma, Lamberto Dini. Tweede rij van links naar rechts: Paul Pacuraru, Marcel Sauber, Tone Hrovat, Jolanta Danielak, Alfred Schöls, Petr Pithart

Volgens de voorzitter van de Franse Senaat is één van de belangrijkste kenmerken van tweede kamers dat ze, dankzij de tweede lezing, een beslissende bijdrage leveren tot de kwaliteit van de wetgeving. "Een bewijs a contrario van die bewering wordt ons gegeven door de landen met een eenkamerstelsel. Om de essentiële rol van een tweede beraadslaging bij het opstellen van wetgevende normen te vrijwaren, aarzelen de democratieën met een eenkamerstelsel niet om een pendelprocedure tussen twee commissies in te stellen of om hun assemblees te verplichten na een bepaalde reflectieperiode opnieuw over een tekst te beraadslagen. Men geeft er zich dus rekenschap van dat een tweede analyse nodig is."

Voorzitter Christian Poncelet illustreerde zijn uiteenzetting over de werking van de Franse Senaat met overtuigende statistieken die aantonen dat het tweekamerstelsel in goede gezondheid verkeert. In Frankrijk wordt 45 tot 90 procent van de door de Senaat goedgekeurde amendementen door de Assemblée Nationale aanvaard.

Hij citeerde zijn beroemde voorganger Jules Ferry: "De Senaat staat niet vijandig tegenover grootmoedige nieuwigheden of gedurfde initiatieven. Hij vraagt enkel ze beter te bestuderen". De wetten die op initiatief van de Senaat tot stand kwamen, komen tegemoet aan de dagelijkse bekommernissen van de burgers en de Senaat keurde alle belangrijke wetten goed die de evolutie van de zeden vertalen of er zelfs op vooruitlopen: het stemrecht op 18 jaar, de vrijwillige zwangerschapsonderbreking, de noodcontraceptie, de afschaffing van de doodstraf en de pariteit tussen mannen en vrouwen op het politieke vlak.

De heer Lamberto Dini trachtte aan te tonen hoe de Italiaanse Senaat wordt hervormd onder impuls van de analyses van de OESO. Die had kritiek op de overvloed aan wetgeving in de meest ontwikkelde landen en in het bijzonder in Italië.

De regering werkt zeer efficiënt als de ministers zeer beslagen zijn, de coalitie sterk is en er geen tweede kamer is. In dat geval is er echter evenmin sprake van democratie.

Mevrouw Jolanta Danielak verwoordde de fierheid van de Poolse Senaat, die kan bogen op een zeshonderdjarige traditie. Slechts gedurende een korte periode bestond de Senaat niet. Na de Tweede Wereldoorlog werd hij afgeschaft, maar in 1989 werd hij opnieuw opgericht. Hij heeft bewezen onmisbaar te zijn. Zijn rol werd bevestigd door de nieuwe Grondwet van 1997. De Poolse Senaat kon voorkomen dat vele wetten die onherstelbare gebreken bevatten, werden goedgekeurd. Mevrouw Danielak beklemtoonde dat de tweede kamers moeten waken over hun onafhankelijkheid tegenover de andere kamer en de regering.

De heer Paul Pacuraru stelde dat Roemenië voor het tweekamerstelsel heeft gekozen, onder meer om een einde te maken aan het eenkamerstelsel dat door de communistische partij werd ingevoerd. In dat systeem vervulde de Grote Nationale Vergadering enkel een decoratieve rol. Hij verwees naar de moeilijkheden waarmee zijn land, zoals zovele andere Oost-Europese landen, te kampen heeft. Het recht en de sociale en institutionele organisatie moeten zulke radicale hervormingen ondergaan dat de behoefte aan wetgeving enorm en het aantal normatieve teksten aanzienlijk zijn.

De heer Tone Hrovat illustreerde de werking van de Nationale Raad van Slovenië, waarvan hij voorzitter is. Hij legde de nadruk op het belang van het tweekamerstelsel als waarborg voor een goede democratische werking in de nieuwe democratieën. "Mevrouw de vice-voorzitter van de Poolse Senaat zei dat de Senaten vooral om politieke redenen worden gecontesteerd. Volgens mij zijn er ook pragmatische redenen. De regering werkt zeer efficiënt als de ministers zeer beslagen zijn, de coalitie sterk is en er geen tweede kamer is. In dat geval is er echter evenmin sprake van democratie."

"Vier ogen zien meer dan twee..."

Met die humoristische noot omschreef mevrouw Françoise Saudan, voorzitter van de Zwitserse Ständerat, het Zwitserse tweekamerstelsel, waarin men volgens haar veroordeeld is om tot een akkoord te komen. Kenmerkend voor die assemblee is dat zij is samengesteld uit wat in Zwitserland "miliciens" genoemd wordt die hun beroepsactiviteit blijven uitoefenen: "Zo is de eerste ondervoorzitter van de Ständerat advocaat, de tweede ondervoorzitter fysicaleraar. Ikzelf leid, samen met mijn echtgenoot, een familiale onderneming."

Als "jongste" en "kleinste" van de op deze dag vertegenwoordigde Senaten toonde de Senaat van de Tsjechische Republiek zich zeer bezorgd over de kwaliteit van de wetgeving. Zijn voorzitter, Petr Pithart, benadrukte dat 60 procent van de amendementen van de Senaat door de Kamer werden overgenomen. Dat is een bewijs van de kwaliteit van het geleverde werk.

De heer Marcel Sauber, voorzitter van de Conseil d'État van het Groothertogdom Luxemburg, die als waarnemer aanwezig was, sprak over de totstandkoming van zijn instelling. De kwaliteit van de wetgeving is altijd één van de opdrachten geweest: "In de eerste democratische Grondwet van Luxemburg, die teruggaat tot 1848, was er geen sprake van een Senaat omdat het land te klein was. Men was zich echter bewust van het tekort dat het gebrek aan een instantie die het wetgevende werk zou controleren, met zich bracht. Daarom werd in de schoot van het parlement een wetgevende commissie opgericht. Al snel bleek dat systeem niet goed te werken. De noodzaak om de wetten te verbeteren, vereiste de oprichting van een gespecialiseerd en onafhankelijk orgaan, namelijk de Luxemburgse Conseil d'État, die in 1856 tot stand kwam."

Nadien volgde een lang debat. Tot slot stemden de voorzitters unaniem in met een gemeenschappelijke verklaring over de strijd tegen het terrorisme.

Het integraal verslag van de vergadering van de Senaten van Europa van 13 november 2001 kan u nalezen op onze website http: //www.senaat.be (in het Engels en het Frans, html en pdf-formaat).

Vereniging van de Senaten van Europa: http://www.senat.fr/senatsdumonde/
(informatie in het Frans en in het Engels).